12月24日，全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国渔业法》实施情况的报告提交第十三届全国人大常委会第十五次会议审议。这是《中华人民共和国渔业法》自1986年颁布实施以来，全国人大常委会首次针对该法开展执法检查。本次全国人大常委会会议听取了这次执法检查的报告。

今年9月至10月，全国人大常委会组织执法检查组分赴浙江、上海等8省市，召开座谈会，走访渔业企业、养殖合作社、渔民等，深入了解渔业法贯彻落实情况以及存在的问题。执法检查报告提出，渔业法在各地各部门得到有效实施，但同时还面临养殖生产权益保护不够等多项问题。各地要加快养殖证发证工作，尽快界定集体所有的水域滩涂，推动应发尽发、限期发放。同时健全完善渔村集体和渔民从事近海养殖减免缴纳海域使用金相关政策，延长海水养殖海域使用年限。加大对失海失水渔民权益的保障力度，根据当地经济社会发展水平调整征用补偿标准，提高社会养老保障水平。

(会议现场)

养殖对环境的影响究竟如何？“一禁了之”不可取！

全国人大常委会副委员长曹建明表示，本次渔业法执法检查中，高度重视一个问题：水产养殖与渔业水域生态环境到底是什么关系？水产养殖对环境的影响究竟如何？在检查中我们发现，养殖业发展和水域生态文明的建设之间还存在较大矛盾。

最关键的是两个方面：一方面不合理的投饵施肥用药、高密度超容量的养殖，也包括尾水排放等，造成了水域功能持续退化；另一方面，人们对渔业保水净水的生态功能的认识也存在片面的地方，有的甚至简单认为水产养殖一定会造成水体污染。一些地方在环境保护压力下，对开放养殖一禁了之！绿色生态渔业发展空间受到限制。我们也向一些科技专家进一步了解到，只有高密度不合理的投饵型养殖方式才会对环境有比较大的影响。相反，科学合理的养殖模式，不仅对环境不会污染，还有净化修复的作用。

要加强渔业对水域环境保护修复作用的研究，提高对渔业生态功能的科学认知，根据湖泊、水库等大水面资源状况、承载能力，因地制宜开展“人放天养”和环境友好型捕捞，调减公共自然水域投饵养殖，推动用水和养水相结合，发挥好渔业净水保水的生态功能。

养殖尾水排放尚未制定国家标准 尽快制定养殖尾水排放标准

据报告，内陆养殖过度追求高密度超容量养殖，盲目投放饵料等现象普遍，缺少与绿色养殖相适应的污染治理技术，特别是养殖尾水排放尚未制定国家标准，“环保”整治中没有养殖尾水排放标准可依。

完善与渔业水域环境保护相关的标准体系，政府相关部门要尽快制定养殖尾水排放标准，合理确定养殖进水排水标准要求，以确定养殖规模和密度为重点促进水产养殖标准化发展，开展水产养殖容量评估，明确不同养殖区、不同养殖模式的容量限制要求。要落实政府保护渔业水域生态环境的责任。建立以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系，统筹推进陆海生态环境综合治理。

养殖水域滩涂“三区”规划受阻

渔业法第10条、第11条规定，加强养殖水域滩涂统一规划利用，依法核发养殖证。不过，检查报告显示，目前全国水产养殖面积719万公顷（15亩/公顷，下同），1502个水产养殖生产县已完成水域滩涂规划编制。不过，在执法检查中，检查组发现，目前养殖水域滩涂开发利用遇到的困难和阻力不断加大，很多地方对“三区”（禁养区、限养区、适养区）规划消极对待。有些地区则扩大禁养区，2015年至今，我国水产养殖面积减少了128万公顷，其中淡水养殖面积缩减了100万公顷。

为避免征用补偿 一些地方核发养殖证的积极性不高

渔业法第14条规定，征用集体所有水域滩涂按土地管理法有关征地的规定办理。据了解，全国目前共核发养殖证11.7万本，发证面积380万公顷，占比53%。不过，实践中仍然有部分地区存在养殖证发证缓慢等问题。检查中发现“养殖生产权益保护有待强化”的问题。检查中发现，一些地方为避免发生征用补偿，对核发养殖证的积极性不高，浙江省反映集体水域滩涂征用补偿标准较低，集体水域滩涂承包经营期限不明确，上海市金山区反映水域滩涂承包合同一般一年一签，使得养殖者对投入存在顾虑，短期行为成为常态。

在海水养殖方面，由于近海养殖需办理近海养殖证和海域使用证，两证分别由渔业和自然资源部门核发，发证存在一定重叠，部门之间以及一些地方对两证的认识不统一，在一定程度上影响到养殖水域滩涂规划落地实施，也不利于养殖生产者权益保护，沿海村级集体和渔民养殖用海减免海域使用金政策还不明确。

另一方面，随着临港工业、交通航道用海快速发展，传统渔场不断缩小，渔民失海现象普遍。养殖水面细碎分割不利于规模化发展，难以形成规模效应，也容易引发养殖者之间，养殖者与捕捞者之间争抢作业地点的纠纷。

水生生物疫病防控和病害防治需要加强

检查还发现，原种保存、良种研发是水产养殖业的短板，部分品种如南美白对虾种苗供应长期受制于国外供应商。养殖企业、养殖户代表在座谈中向检查组反映，目前苗种退化严重、良种不良、发病率较高、抗病疫苗少、替代野生幼杂鱼、动物内脏的配合饲料研发不够等问题比较突出。辽宁、湖北、广东等地一些养殖场有养殖澳洲小龙虾、美洲鳗等境外品种，但未经正规渠道审批登记，没有开展生态风险评估，养殖者也没有采取防逃措施。

落实渔业法关于水生生物疫病防控和病害防治的规定需要加强，2018年因病害造成的我国渔业经济损失为 26.1 亿元、占比19.1% , 产量损失20.5万吨、占比 24.6% ，受灾面积15.3万公顷、占比25.2% 。养殖生产档案制度不健全，一些养殖者无序使用含有禁用药物成分的水质改良剂、微生态制剂等“非药品”投入品，影响水产品质量安全。

对非自然环境的养殖有一些担忧！

渔业法执法检查报告显示，养殖产量大约是捕捞产量的2倍，捕捞产量中近海相当于远洋的5倍。在分组讨论会议上，全国人大委员杨震说，看到这些数据有一些担忧。

“为什么说有点担忧？”杨震说，“关于养殖量是捕捞量的2倍，今年我跟随全国人大执法检查组参加了高等教育执法检查，到了一个以海洋学科为主的高校，让我吃了一惊。那个学校从科技创新上来看，做得还是不错的，我原以为所谓海水养殖都是把那些东西放在近海，用网把它围起来，结果到了那个学校我才发现不是的，相当于鱼缸那样的池子，让水滚起来模仿海浪。老师们跟我说，各种各样的鱼都有，说海参比海里的要好，因为这个饲料是投进去的，海里的没有那么多营养。我一听，那直接吃饲料不就完了嘛，吃惊竟然是这样非自然环境的养殖。以后还是要尽量发展捕捞业，尤其是远洋捕捞业，养殖业还是要适当控制”。

从上列内容可以看出，人们对于水产养殖行业内推祟的一些所谓的高科技养殖模式有不同的看法。工业化集约养殖、集装箱式养殖以及循环水养殖等等，人为的强行改变鱼类的生活环境来提高产量，值得商榷。

推动渔业法与相关法规相衔接 将渔业法修改列入明年立法工作计划

渔业法律制度规范仍需完善。报告指出，渔业法对政府相关职能部门应履行监管职责的规定不够清晰，特别是线内渔政、线外海警的执法协作机制亟需进一步衔接畅通，执法效率和效果有待提升。针对部分地区海洋环境监测手段相对滞后的问题，检查报告提出，要强化沿海县区基层海洋环境监测、鉴定机构和执法队伍建设，加大海洋生海环境监测频率，加强涉渔项目环境影响评价。

重点解决违法行为法律责任偏窄偏轻、责任认定模糊、处罚可操作性差等问题，充实责任类型、提高处罚标准、完善惩戒措施，明确禁用渔具、捕捞方式以及情节严重情形的适用标准。报告建议，将渔业法修改列入全国人大常委会2020年立法工作计划，加快修改进程，待渔业法修改后及时完善实施细则等配套法规规章。

检查报告建议

检查报告提出，要进一步强化渔业生产权益保障，贯彻落实好渔业法第11条、第14条、第15条关于养殖水域滩涂规划利用、征用管理、重点养殖水域保护等法律规定，依法保障渔业生产者合法权益。

具体而言，报告指出，各地要加快养殖证发证工作，尽快界定集体所有的水域滩涂，推动应发尽发、限期发放。同时，依法明确养殖水域滩涂的物权属性，依证划定养殖水域滩涂四至界限，发挥养殖证对于维护养殖者合法权益的保障作用。

参照农村土地承包法关于土地承包期限的规定，合理确定承包经营集体水域滩涂从事养殖的使用期限。健全完善渔村集体和渔民从事近海养殖减免缴纳海域使用金相关政策，延长海水养殖海域使用年限。

针对水产养殖面积减少的问题，检查报告提出，加快养殖水域规划编制实施，按照“多规合一”要求，将养殖水域滩涂纳入国土空间统一规划。强化规划的法律地位和引领作用，依规划定渔业生产功能区，明确重要养殖水域范围，管控并稳定重点水域水产养殖面积，严禁擅自占用重要养殖水域和养殖场所。同时，报告指出，各地要完善养殖权益损害赔偿机制，加大对失海失水渔民权益的保障力度，根据当地经济社会发展水平调整征用补偿标准，提高社会养老保障水平。

在安全生产方面，报告强调要落实渔船所有人和船长的安全生产责任，明确出海作业渔船必须符合适航要求，将配备安全通讯导航、船位监测终端、消防、救生、救急等设施设备作为船舶检验的重要内容，为船员办理安全生产强制保险，降低捕捞渔船和渔民出海作业风险。督促地方切实履行渔船检验职责，保障渔船安全生产作业。

加大惩罚力度。渔业法中明确规定，禁止使用炸鱼、毒鱼、电鱼等破坏渔业资源方式捕捞，但是电网捕鱼、用“绝户网”（网眼极小的渔网）捕鱼等非法捕鱼方式屡禁不止，建议加大对破坏性捕捞的惩治力度，就像禁止猎枪一样取缔电捕工具，加大对破坏性捕捞行为的治理力度，确保渔业资源持续利用。

(西南渔业网 综合编辑)

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