近几年，国家一直十分重视耕地保护，严查、整治各地违法占用基本农田、耕地、河道建设的大棚房。各地也相继出台了关于大棚房专项整治标准的文件。但是，农村所有的大棚房都是违法建设吗？被认定“违法”建设就可以任意强拆吗？近日，北京吴少博律师事务所朱久林就代理了一起类似案件。

案情概要：

吕某是甘肃省天水市下边一个村的村民，在该村的承包了土地开展种植。2019年4月，吕某在该地上拟建设草莓大棚并与被告镇行政机关及村委会签订了设施农用地复耕合同，递交了办理农设施用地申请。同年6月，镇行政机关向该区农业农村局上报申请备案的报告后无结果，吕某便在该地上建成草莓大棚4幢、看护房及附属设施，一直进行着合法种植。2022年4月，镇行政机关的内设机构社棠镇综合行政执法队作出责令限期拆除通知，称吕某修建的草莓大棚违法侵占河道，同时未取得相关审批的行为违反规定，责令吕某限期内自行拆除，否则将强行拆除。吕某收到该通知后，未自行拆除，向该区行政机关申请复议，随后又撤回申请

2022年5月21日，被告镇行政机关组织人员强制拆除了吕某的草莓大棚、看护房等附属设施。吕某申请行政复议，要求确认镇行政机关的强拆行为违法、恢复草莓大棚原状、赔偿损失，赔礼道歉。2022年8月11日，区行政机关作出复议决定，仅确认了案涉强拆行为程序违法。原告不服该决定，于是委托北京吴少博律师事务所朱久林律师向法院提起行政诉讼。

律师分析：

本案是因镇行政机关以当事人的草莓大棚违法占用河道为由强拆当事人5亩草莓大棚引发的诉讼，当地镇行政机关认为原告的草莓大棚因违法占用河道属于违法建筑，依法应当拆除。朱久林律师分析认为，案涉建筑属于设施农业，已经镇行政机关同意，并非违法建设，行政机关的强拆行为从实体和程序上均违法。强拆行为发生后，律师依法向上一级区行政机关申请行政复议，但区行政机关的复议决定书仅确认了案涉强拆行为程序违法，属于避重就轻。为此，律师依法以镇行政机关和区行政机关为被告，提起撤销复议决定及确认强拆违法之诉，法院最终也认定，原强拆行为不仅程序违法，实体也违法，区行政机关所作行政复议决定也被依法撤销。

案件还原：

原告吕某是甘肃省某村的村民，在该村的承包了土地开展种植。2019年4月10日原告在该地上拟建设草莓大棚，原告与被告镇行政机关、该村村委会签订了设施农用地复耕合同，递交了办理农设施用地申请，2019年6月10日镇行政机关向该区农业农村局上报申请备案的报告后无结果，原告在该地上建成草莓大棚4幢、看护房及附属设施，种植草莓。

2022年2月21日，天水市某区河长制办公室发出妨碍河道行洪河湖“四乱”突出问题排查发现问题的督办函，要求被告镇行政机关对其辖区河道内的塑料大棚拆除和整治;。2022年4月29日，被告镇行政机关的内设机构社棠镇综合行政执法队作出责令限期拆除通知，认定吕某的草莓大棚沿河床修建，侵占河道影响行洪，同时，未取得相关审批的行为违反规定，责令原告限期拆除，逾期不拆除的依法强制拆除。吕某收到该通知后未自行拆除，向区行政机关申请复议，区司法局告知会有专人处理原告的事情，把原告的行政复议退回。

2022年5月21日，镇行政机关未提前告知原告、听取原告陈述申辩、未履行法定执法程序、未查明案件事实的情况下，组织一百余人强行对原告的草莓大棚破坏性拆除，导致大棚完全毁损；打伤原告及原告家人，给原告及家人造成严重经济损失和心理创伤。原告向区行政机关申请行政复议，要求确认镇行政机关的强拆行为违法、恢复草莓大棚原状、赔偿损失，赔礼道歉，区行政机关作出行政复议决定，仅以程序违法为由，确认镇行政机关拆除行为违法，未支持原告的其他复议请求。原告不服该决定，遂委托朱久林律师提起行政诉讼，请求:1.撤销被告区行政机关作出的行政复议决定；2.确认被告镇行政机关对原告的草莓大棚实施强制拆除行为违法。

➡️ 法庭上，镇行政机关辩称：

对吕某的草莓大棚实施的拆除行为符合法律规定，不存在违法的情形。1.镇综合行政执法队是镇行政机关内设机构，依法享有相对集中行使行政处罚权的行政权。2.责令限期拆除通知认定事实正确、适用法律准确、程序正当，是合法的具体行政行为。3.草莓大棚搭建时未获得批准，其搭建行为违法，搭建的设施是违法构筑物。4.草莓大棚搭建在河道管理红线内，影响行洪安全，其行为违反法律的强制性规定，拆除有合法依据。

同时，区行政机关认为自己作出的行政复议决定，认定事实清楚、证据充分、程序合法；辩称理由与复议决定事实理由一致。两被告请求法院驳回原告吕某的起诉。

➡️ 对此，朱久林律师指出：

首先，镇行政机关的强拆行为不仅程序严重违法，实体也严重违法，损害了原告的合法权益，给原告及家人造成严重的经济损失和心理伤害。原告的草莓大棚建设，经镇行政机关及村委会批准并签署合同书后报区农业农村局备案，手续完备，并非违法建筑。镇行政机关的主张都是为了摆脱承担违法后果的辩解，完全无法证明强拆行为合法。

其次，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十二条第三款的规定，复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。区行政机关仅以程序违法为由，确认镇行政机关的拆除违法，不属于改变原行政行为的情形，属于复议维持，按照上述该解释第一百三十六条第一款规定，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。因此，被告区行政机关未对镇行政机关的强拆行为实体违法作出处理，仅以程序违法为由作出的复议决定依法应予撤销。

本案依据的法律法条

本院认为:原告的承包地是河滩地，也是渭河下曲段的河床，原告在该地上建设草莓大棚是否合法，是否应当拆除；被告镇行政机关实施的强制拆除有无合法依据和证据，是否合法正当；被告区行政机关的复议决定理由是否正当，复议结果是否正确，复议决定能否被撤销。是本案双方存在争议和本院裁判的焦点。具体论述如下:

第一、 关于原告建设草莓大棚是否合法， 是否应当拆除的问题。

原告在自己承包地上建设草莓大棚，其与村委会、镇行政机关签订了设施用地复耕合同，镇行政机关也依法上报了备案报告，但是，按照《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发(2014)127号)第三个问题规范设施农用地使用规定的办理程序，对该地作为设施农用地使用，各方执行的均不规范，合同备案申请与报告也未得到职权管理机关的备案审批。同时，该地是河滩地，是渭河的河床，按照《中华人民共和国防洪法》第二十二条“河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用，应当符合行洪、输水的要求。禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”

《中华人民共和国水法》第三十七条“禁止在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物。禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”的规定，原告在河道内河床上建设的草莓大棚、看护房及设施，对河道安全行洪有隐患，原告认为其草莓大棚建设合法，并无法律依据与合法的事实根据，草莓大棚依法应当拆除。

第二，关于被告镇行政机关实施的强制拆除草莓大棚的行为是否合法正当，证据依据是否充分的问题。

甘肃省人民政府办公厅以甘政办发(2020) 88号发出关于印发《甘肃省赋予乡镇和街道部分县级经济社会管理权限指导目录》的通知，该通知中行政处罚类第七十五项规定，乡镇人民政府具有依据《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》对在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物;在河道、湖泊管理范围内倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪活动的处罚权。

本案镇行政机关是行使上述职权的法定适格行政主体，社棠镇综合行政执法队是其承办案件的内设机构，该队作为行政主体署名给原告发出责令限制拆除通知、告知拆除期限和对该通知决定强制拆除的诉权，无合法根据;同时，拆除原告的草莓大棚也没有按照天水市某镇职能配置、机构设置和人员编制规定的权责清单、责任事项履行程序进行，没有经过依法立案、调查、审查和作出拆除决定，因此，被告镇行政机关直接实施强制拆除行为，没有合法的根据和事实证据。

对于被告实施的强制执行程序是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关在作出强制执行决定前，应当事先书面催告当事人履行义务，并告知当事人依法享有的陈述权和申辩权；第三十七条规定，当事人经催告后无正当理由逾期不履行行政决定的，行政机关以书面形式作出强制执行决定，并且在强制执行决定书中，应当告知当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。

本案中，原告在河道河床建设大棚，威胁行洪安全，被告与综合执法队应当按照各自的执法权限，依照防洪法、水法、行政强制法的规定管理和处理，但是，本案被告既无证据证实已按照上述法律规定执法进行了处理，作出处理决定并催告履行等，也无证据证明其执行是依照行政强制法第四章规定的强制执行程序进行，作出执行决定并催告履行等，其强拆行为在实体上还是程序上，均违反了行政强制的法定程序。退一步讲，即使原告的草莓大棚已被相关职能管理部门认定属于违法建筑，法律法规规定也没有规定对违法建筑行政机关可以直接实施拆除。因此，被告镇行政机关对原告草莓大棚实施的强拆行为，没有合法的事实根据和法律依据，违反法定程序，其行为违法。

第三、关于被告区行政机关的复议决定事实理由是否充分，结果是否正确，能否被撤销的问题。

行政复议法第二十八条第一款第三项规定，复议机关对违法的行政行为，可以作出撤销、变更或者确认违法等行政复议决定。行政复议决定是上级行政机关的专业判断权，其内容应当客观表明查明的事实、作出复议决定的理由依据、结果等，人民法院才能审查和评价复议决定的合法性;

《最高人民法院关于适用<中华 人民共和国行政诉讼法>的解释》 第二十二条规定“行政诉讼法第二十六条第二款规定“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。复议机关确认原行政行为无效，属于改变原行政行为。复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。”按照上述规定，行政复议审查对象必然是镇行政机关的强拆行为，也就是说该行为的实体与程序着两个方面，在复议中均需要审查认定，这个方面也是复议决定形成诉讼争议后，人民法院审查的两个方面。

本案复议决定认定被告镇行政机关的强拆行为违法，其理由之一是被告镇行政机关的拆除行为违反法定程序违反了行政强制法第四十四条的规定；其理由之二是原告申请赔偿等没有提供相关的证据和依据驳回该项的请求。复议决定对原告种植草莓大棚的情况在事实认定方面虽然有叙述，但是，其对被告镇行政机关的强拆行为根据和依据是否合法正当，并未审查认定作出结论，使得复议流于形式，涉案违法事实不清、责任主体不明，不利于争议及时得到解决。因此，复议决定以强拆违反强制执行程序认定强拆行为违法，对镇行政机关实施的强拆行为未进行论理说明和审查认定，并不妥当亦无合法根据。

综上所述，被告镇行政机关对原告的草莓大棚、看护房及附属设施实施的强制拆除行为，事实根据和法律依据不充分，违反法定程序，其行为违法。被告区行政机关对该拆除行为作出的复议决定，未进行全面审查认定，其仅以执行程序违法对申请复议的行为作出认定结论，没有合法根据，复议决定依法应予撤销，无重新进行复议处理的必要。原告的诉讼请求有合法依据和根据，应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第(六)项，第七十四条第二款第(一)项，第七十九条，第一百零二条的规定，判决如下:

一、确认被告天水市某镇行政机关于2022年5月21日对原告吕某的草莓大棚、看护房及附属实施强制拆除的行为违法。

二、撤销被告天水市某区行政机关于2022年8月11日作出的行政复议决定。

案件受理费*元，由天水市某镇行政机关、天水市某区行政机关承担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交.上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于甘肃省天水市中级人民法院。